Razmišljanja o odprtih vprašanjih ZFPPod, prof. dr. Šime Ivanjko, na podlagi prispevka v PP – pravna praksa -št. – 27, z dne 9. Junija, 2026
Ne sodim med neposredno oškodovane družbenike izbrisanih gospodarskih družb. Sem pa kot pravnik s celotno problematiko strokovno povezan že sedemindvajset let. V tem času sem spremljal njen zakonodajni razvoj, sodno prakso in prizadevanja številnih posameznikov za odpravo posledic, ki jih je povzročil Zakon o finančnem poslovanju podjetij (ZFPPod). Po mojem prepričanju gre za eno najspornejših pravnih vprašanj v zgodovini samostojne Slovenije. Ne zaradi same odločitve o izbrisu gospodarskih družb, temveč zaradi načina, kako so bile v zakonodajni postopek vključene določbe, ki so odgovornost za obveznosti izbrisanih družb prenesle na njihove družbenike oziroma delničarje. Prav ta vprašanja po moji oceni še vedno niso bila celovito raziskana.
Ob koncu leta 1998 sem od Ministrstva za malo gospodarstvo prejel naročilo za pripravo osnutka zakona, katerega namen je bil okrepiti finančno disciplino ter zaščititi predvsem mala, pogosto družinska podjetja pred neplačili velikih gospodarskih sistemov. Ti so praviloma sklepali pogodbe z naročniki, prejemali plačila, izvedbo del pa prenašali na podizvajalce, ki so ob finančnih težavah ali stečaju glavnega izvajalca pogosto ostali brez plačila. Vlada Republike Slovenije je navedeno nalogo potrdila 14. januarja 1999. Osnutek ZFPPod sem dokončal v začetku marca 1999. Ministrstvo za malo gospodarstvo ga je skupaj z Ministrstvom za pravosodje posredovalo v javno razpravo, v kateri je prejel pretežno pozitivne strokovne ocene.
Po zaključeni javni razpravi je Ministrstvo za pravosodje sklicalo medresorski usklajevalni sestanek, na katerem naj bi se oblikovalo dokončno besedilo predloga zakona za obravnavo na Vladi Republike Slovenije. Na začetku tega sestanka je gospod Aleš Zalar, tedanji predsednik Slovenskega sodniškega društva in predsednik Okrožnega sodišča v Ljubljani, navzočim razdelil gradivo z naslovom Osnutek zakona o izbrisu neusklajenih in neaktivnih družb iz sodnega registra po uradni dolžnosti. Predstavil ga je kot predlog Slovenskega sodniškega društva.
Ta osnutek je poleg postopka izbrisa družb vseboval tudi določbe, po katerih bi ob izbrisu njihove obveznosti prešle ex lege na družbenike oziroma delničarje. Te določbe so bile vsebovane v četrtem in petem odstavku 27. člena predloga. Na sestanku sem takšni rešitvi nasprotoval. Menil sem, da je predlagani prenos odgovornosti v nasprotju s temeljnimi načeli korporacijskega prava, saj je bil institut spregleda pravne osebnosti že urejen v 6. členu Zakona o gospodarskih družbah iz leta 1993.
Ker je bilo izraženih več strokovnih pomislekov in tudi vprašanje, zakaj obstajata dva vsebinsko različna osnutka zakona, je minister za finance gospod Mitja Gaspari po mojem spominu izjavil, da bo pripravo enotnega predloga za Vlado Republike Slovenije prevzelo Ministrstvo za finance. Novi enotni osnutek je zadržal le naslov ZFPPod celotno vsebino pa zamenjal z vsebino osnutka sodniškega društva. Namen in vsebina se bistveno razlikujeta; mariborski osnutek je urejeval varstvo malih družb v krizi, sodniški osnutek pa brisanje družb in prenos odgovornosti na družbenike (4. in 5. odst. 27. člena ZFPPod).
- Prikriti vnos določb brez vedenja Vlade RS.
Nekaj dni pozneje je Vlada Republike Slovenije obravnavala in Državnemu zboru posredovala usklajeni predlog ZFPPod. Dokument, ki ga je obravnavala Vlada, po dokumentaciji, s katero razpolagam, ni vseboval določb četrtega in petega odstavka 27. člena o osebni odgovornosti družbenikov za obveznosti izbrisanih družb. Naslednji dan pa je bil Državnemu zboru posredovan predlog zakona, v katerem sta bili navedeni določbi že vključeni. Prav to dejstvo po mojem prepričanju predstavlja osrednje odprto vprašanje celotne problematike. Ne gre zgolj za presojo, ali je bila zakonska rešitev vsebinsko pravilna ali nepravilna, temveč predvsem za vprašanje zakonitosti, transparentnosti in ustavne korektnosti zakonodajnega postopka. Če so bile določbe, ki so pozneje povzročile izjemno hude posledice za več tisoč podjetnikov in njihovih družin, dejansko naknadno vključene v zakonodajni postopek brez ustrezne obravnave Vlade Republike Slovenije, menim, da to vprašanje tudi po sedemindvajsetih letih zasluži neodvisno in verodostojno institucionalno presojo.
- ZOKIPOSR – priznana krivica brez učinkovitega pravnega varstva
Po več kot dvajsetih letih prizadevanj oškodovanih družbenikov, pravne stroke in Državnega sveta Republike Slovenije je bil leta 2021 storjen pomemben korak k odpravi posledic ZFPPod. Državni zbor Republike Slovenije je 18. novembra 2021 sprejel Zakon o odpravi krivic zaradi izbrisa pravnih oseb iz sodnega registra v obdobju od 23. julija 1999 do 15. januarja 2008 (ZOKIPOSR).
S sprejetjem tega zakona je država posredno priznala, da je uporaba določb ZFPPod številnim družbenikom povzročila škodo, ki jo je treba vsaj delno popraviti. Zato je zakon določil, da so upravičenci, ki so iz svojega osebnega premoženja poravnali obveznosti izbrisanih družb, upravičeni do odškodnine v višini 60 odstotkov plačanega zneska.
Sprejetje ZOKIPOSR je med oškodovanci vzbudilo veliko upanje, da bo po več kot dveh desetletjih vendarle prišlo do pravične in učinkovite odprave vsaj dela nastalih krivic.
Že med zakonodajnim postopkom pa je bil sprejet amandma k prvemu odstavku 5. člena ZOKIPOSR, ki je bistveno spremenil pogoje za uveljavljanje pravice do odškodnine. Novi pogoji so od upravičencev zahtevali dokazovanje okoliščin, ki jih po mnenju številnih oškodovancev in poznavalcev problematike v praksi ni mogoče izpolniti.
Posledice takšne zakonske ureditve so se pokazale kmalu po začetku izvajanja zakona. Po podatkih predstavnikov oškodovanih družbenikov doslej odškodnine ni uspel pridobiti nihče od več tisoč potencialnih upravičencev.
Tako se je ustvaril položaj, ki odpira resna vprašanja o dejanski učinkovitosti zakona. ZOKIPOSR namreč izrecno priznava obstoj krivice in določa pravico do odškodnine, vendar so pogoji za njeno uveljavitev postavljeni tako restriktivno, da zakon svojega temeljnega namena v praksi skoraj ne more doseči.
Zaradi teh težav so predstavniki oškodovanih družbenikov v letih 2024 in 2025 večkrat opozorili na potrebo po spremembi zakona. Na srečanjih s predstavniki poslanske skupine Gibanja Svoboda je bilo večkrat napovedano, da bo pripravljena novela ZOKIPOSR, s katero bi odpravili ovire za njegovo učinkovito izvajanje. Da bi Državni zbor sprejel novelo v obravnavo se posebej prizadevala prav predsednica Državnega zbora v prejšnji sestavi mag. Urška Klakočar Zupančič, vendar ni uspela zaradi odpora Ministrstva za finance in Ministrstva za gospodarstvo. Novelo ZOKIPOSR sva pripravila z Natašo Terzič, sekretarko Državnega sveta v letu 2022.
3.1 ZOKIPOSR ni v neskladju z Ustavo, je pa nerazumljiv.
Poseben pomen za uveljavitev ZOKIPOSR ima tudi odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I-115/23-14 z dne 4. aprila 2024. Ustavno sodišče je presodilo, da ZOKIPOSR kot celota ni v neskladju z Ustavo, hkrati pa je izrecno opozorilo, da je prvi odstavek 5. člena nomotehnično pomanjkljiv, težko razumljiv in izrazito nejasen. Čeprav je ocenilo, da zakon še dopušča ustavnoskladno razlago, je poudarilo, da je njegova razlaga zelo zahtevna.
V sodni praksi se je nato uveljavila razlaga, po kateri naj bi bili do odškodnine upravičeni predvsem tako imenovani pasivni družbeniki, ki niso mogle vplivati na poslovanje družbe ali preprečiti njenega izbrisa in da niso imele odvetnika v postopku izbrisa družbe.
3.2 Zakon priznava obstoj krivice, vendar prizadetim ne omogoča njenega učinkovitega odpravljanja. (sic !?).
Uveljavljena sodna razlaga ne sledi temeljnemu namenu zakona. Iz zakonodajnega gradiva in obrazložitve predloga ZOKIPOSR izhaja, da je bil njegov cilj zagotoviti vsaj delno popravo krivic vsem tistim družbenikom oziroma delničarjem, ki so zaradi uporabe določb ZFPPod iz svojega osebnega premoženja poravnali obveznosti izbrisanih družb. Namen zakona ni bil ustvariti novih procesnih ovir, temveč omogočiti učinkovito uresničitev priznane pravice do odškodnine.
Po petih letih izvajanja ZOKIPOSR se zato upravičeno zastavlja vprašanje, ali zakon v svoji sedanji obliki sploh še dosega namen, zaradi katerega je bil sprejet.
Zakon, ki priznava obstoj krivice, vendar prizadetim ne omogoča njenega učinkovitega odpravljanja, tvega, da ostane predvsem simbolno priznanje preteklih napak. Menim, da bi bilo zato treba ponovno proučiti njegovo ureditev ter z ustreznimi spremembami zagotoviti, da bo zakon dejansko izpolnil namen, zaradi katerega ga je sprejel Državni zbor Republike Slovenije.
- Predlogi nadaljnjih aktivnosti
Po sedemindvajsetih letih prizadevanj za odpravo škodljivih posledic ZFPPod stajajo številna ključna vprašanja še vedno odprta. Kljub pomembnim zakonodajnim in sodnim dločitvam doslej ni bila opravljena celovita institucionalna presoja vseh okoliščin sprejemanja zakona niti niso bile v celoti odpravljene posledice, ki jih je njegova uporaba povzročila številnim podjetnikom in njihovim družinam. Prepričan sem, da je mogoče nadaljnje aktivnosti usmeriti v tri medsebojno povezane cilje.
- Institucionalna razjasnitev zakonodajnega postopka
Po mojem mnenju bi bilo najprej treba ugotoviti, ali je bil zakonodajni postopek pri sprejemanju ZFPPod v celoti izveden skladno z ustavnimi in poslovniškimi pravili ter ali so bile določbe o odgovornosti družbenikov za obveznosti izbrisanih družb dejansko vključene v zakonodajni postopek na način, ki je bil pravno dopusten.
Pri tem ne gre za ugotavljanje osebne odgovornosti posameznikov ali za iskanje krivcev, temveč za ugotovitev objektivne odgovornosti države za zakonitost lastnega zakonodajnega postopka. Takšna ugotovitev bi pomembno prispevala h krepitvi zaupanja v pravno državo in omogočila objektivno presojo dogodkov, ki že skoraj tri desetletja obremenjujejo slovenski pravni prostor.
- Učinkovitejše varstvo človekovih pravic
Pri nadaljnjem reševanju tega vprašanja pomembnejšo vlogo bi v bodoče moral imeti tudi Varuh človekovih pravic Republike Slovenije.
Težko je prezreti dejstvo, da oškodovanci svoje pravice uveljavljajo že več kot sedemindvajset let, dokončne in učinkovite rešitve pa še vedno ni. Tako dolgo trajanje prizadevanj samo po sebi odpira vprašanja učinkovitega sodnega varstva, pravne varnosti, zaupanja v pravo ter spoštovanja načela odločanja v razumnem roku.
Bilo smiselno proučiti možnost ustreznih ustavnopravnih pobud tudi s tega vidika.
Obenem veliko pričakovanj vzbuja napovedano srečanje s sedanjo Varuhinjo človekovih pravic, doc. dr. Simono Drenik Bavdek. Njeno strokovno znanje s področja ustavnega in mednarodnega prava ter njeno javno poudarjanje etične odgovornosti nosilcev oblasti lahko pomembno prispevata k nadaljnjemu iskanju rešitev.
- Dopolnitev ZOKIPOSR in nadaljevanje strokovnega dialoga
V zvezi opisanimi odprtimi vprašanji je smiselno ponovno preučiti osnutek novele ZOKIPOSR, pripravljen leta 2022, ter ga dopolniti ob upoštevanju stališč in opozoril, ki jih je v odločbi iz leta 2024 izrazilo Ustavno sodišče Republike Slovenije.
Namen morebitne novele ne bi smel biti spreminjanje temeljnega koncepta zakona, temveč zagotovitev, da bodo upravičenci lahko dejansko uveljavili pravice, ki jim jih zakon priznava.
Ob tem se mi zdi pomembno nadaljevati tudi strokovni in javni dialog. Razprava o tej problematiki ne sme ostati omejena na posamezne sodne postopke. Vanjo bi se morale dejavneje vključiti pravna stroka, strokovna združenja in druge institucije, katerih poslanstvo je razvoj pravne države in krepitev zaupanja v pravo.
Spoštovani,
namen tega pisma ni odpiranje preteklih političnih razprav, temveč opozoriti na vprašanja, za katera menim, da še niso bila celovito raziskana in ki bi lahko pomembno prispevala k dokončni in pravični razrešitvi ene najdolgotrajnejših pravnih problematik v samostojni Sloveniji. V prilogi Vam pošiljam članek, objavljen v prilogi Pravna praksa z dne 9. julija 2026 z naslovom »Ali smo kot pravniška stroka pripravljeni priznati pretekle napake?«, v katerem so podrobneje predstavljena spoznanja in prizadevanja dela pravne stroke za odpravo škodljivih posledic ZFPPod.
Vprašanje ZFPPod danes ni več le vprašanje preteklosti. Je vprašanje verodostojnosti pravne države. Če država zna priznati napako in jo odpraviti, krepi zaupanje v pravo. Če pa napako prizna le načeloma, ne omogoči pa njenega učinkovitega odpravljanja, ostaja občutek nepopolne pravičnosti. Zato menim, da je napočil čas za dokončno, strokovno in institucionalno razjasnitev vseh odprtih vprašanj.